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李宇嘉:深圳大禮包背後,隱藏中央幾點深意

李宇嘉:深圳大禮包背後,隱藏中央幾點深意
2020年10月15日 17:09 中新經緯

  原標題:李宇嘉:深圳大禮包背後,隱藏中央幾點深意

  中新經緯客户端10月15日電 題:《李宇嘉:深圳大禮包背後,隱藏中央幾點深意》

  作者 李宇嘉(廣東省住房政策研究中心首席研究員)

  10月11日晚,申通集運香港聯播花了5分28秒的長度來報道深圳,主題是“先行示範 深圳打造高質量發展新高地”。而在此次申通集運香港聯播開播前的當天,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案(2020-2025年)》(以下簡稱方案),被稱為是國家給深圳40週年的大禮包。

  這個大禮包有8大條、27小條政策。廣受大家關注的是“土地管理制度方面的內容”。因為,缺地、缺空間,一直是制約深圳發展的最大瓶頸。相比經濟特區時代的“先行先試”,當下深圳打造“先行示範區”,要示範和帶領灣區周圍城市發展。

  因此,作為大灣區的中心城市、深莞惠都市圈的核心城市,未來在人口、資源等要素方面,深圳的集聚度還會繼續提高,之後才能輻射外圍。因此,當下的深圳,必須要突圍逼仄的空間。

  一、擴容,徹底落空

  這幾年,坊間對於深圳“擴容”的傳言很多,但官方從未表態。從這次方案來看,擴容徹底落空了。這是由於國家對深圳的要求是,“高質量發展”“繼續大膽地闖、大膽地試”“勇闖無人區,做好示範區”。過去,深圳説自己沒有發展空間,然而現有的地用得怎麼樣呢?

  如果到龍崗、坪山、寶安等區域的外圍走一走,就會發現閒置、低效、常年得不到利用的土地一大把。難怪有人説,深圳的土地就像海綿裏的水,擠一擠就出來了。從深圳常務副市長劉慶生2019年講話稿中的數據來看,深圳的地均產出非常低,每平方公里的產出大約13億元,而香港為21億元,新加坡33億元,紐約接近90億元。

  所以,深圳首先應該狠命挖潛,把低效閒置的土地利用好,提高地均產值。這幾年,深圳外遷的企業、淘汰的產能非常多。2019年能一次拿出30平方公里的土地全球招商,就是產業外遷、淘汰騰挪出來的。

  二、土地利用改革重點:挖潛

  此次方案中關於土地利用改革,重點還是挖潛,比如“盤活利用存量工業用地、探索利用存量建設用地進行開發建設的市場化機制,完善閒置土地使用權收回機制。”從產業升級方面來説,深圳現有的產業用地佈局較多,挖潛的重點是產業用地騰挪。

  根據2018年的數據,深圳現有產業用地304平方公里,拋開270平方公里的永久的產業區塊線,還剩34平方公里。總體來講,深圳還有80平方公里的發展空間[997(總面積)-974(生態紅線)-20(基本農田)-923.5(已建成區面積)],此外37.9平方公里的商服用地也有騰退的空間。

  圖1 2018年深圳存量建設用地結構表  圖1 2018年深圳存量建設用地結構表

  而且,深圳的已建成區面積在國內能排到前幾位。隨着產業的升級換代,這923.5平方公里的已建成區面積,還有挖潛利用的空間。以2020年12平方公里建設用地供應算,簡單匡算,存量盤活能供應15年左右。這樣看,深圳缺地的問題,理論上看是個偽命題。

  再比如,這次方案提出“推進二、三產業混合用地”,這就是對土地和空間利用效率的極大提升。未來,一般製造業都會外遷,留下的是先進製造業、高科技製造業、現代服務業。這些產業對空間的需求,其實是很小的,完全不是過去車間那種概念。除少量製造空間外,更多是緊湊型的研發、設計、中試,以及配套的生產生活服務。

  所以,一宗地基本就可以解決全部需求,甚至上下游也能夠涵蓋。

  三、住房供應會增加,但房價短期不會降

  深圳城市地位升級,不再只是經濟特區,而是灣區和深莞惠都市圈核心。因此,未來人口還會大規模地增加。騰出來的空間,更多的將轉為住宅用地,滿足人才流入對住房及公共配套的需求。

  此前住建局的官員也表示,未來深圳住房用地佔比,要從現在的20%提升到至少25%。參照發達國家的大城市來説,這一比例提到30%-40%才是合理的水平。

  此次方案提出“探索解決規劃調整、土地供應、收益分配、歷史遺留用地問題”,其實核心就是調整規劃,將產業用地調整為居住用地。這是一項很大的創新,因為國家現在對於產業空心化、地產化較為擔心,規劃調整很謹慎。

  但對深圳來説,產業和城市地位升級了,空間結構還留在工業時代。因此對將工業用地轉為住宅用地,中央、國土管理部門、深圳市三方達成了一致意見。這其實是深圳樓市的重大利好,雖然未來房價能不能降下來尚未可知,但至少供應量會明顯增加。對滿足深圳旺盛的購房需求、改善深圳不到25%住房自有率,是個好消息。

  當然,調整絕沒那麼簡單,產業退出、“工改居”的更新是漸進的,每一宗地的規劃調整,都要與國土空間規劃、控規銜接,要與原用地主體協商談判,需要看公共配套能否落地,要召開聽證會等。

  過去十幾年,深圳樓市的誘惑太大,很多地塊的利益關係盤根錯節,歷史遺留問題很多,過去可以靠城市更新和房價上漲買單,但如今在“房住不炒”的大背景下,解決這些問題已不能再靠漲價。

  此次方案提出“探索利用存量建設用地進行開發建設的市場化機制,完善閒置土地使用權收回機制。”就是要求深圳要創新體制機制,推動土地要素市場化,平衡各方利益,破解遺留難題。其實,這些工作若干年前已在推進,容易啃的骨頭啃完了,剩下的都是難啃的硬骨頭。

  所以,到2035年能調整完即是一個理想的結果。但這期間,還充滿了各種不確定性,所謂“一分部署、十分落實”,改革極其考驗深圳的主政者以及基層幹部。這樣看,也不能指望深圳住房供求矛盾中短期內就能破解,而房價中短期內下降,也是不可能的。

  四、做好啃硬骨頭的準備

  此次方案中,土地管理還有一個重點:“將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項委託深圳市政府批准。”這一內容,早在今年8月份自然資源部發布的《關於支持粵港澳大灣區和深圳市深化自然資源領域改革探索意見的函》就有表述。這次中央發佈的方案,相當於正式授權。也就是説,深圳可以購買外圍城市的建設用地指標,然後將深圳的基本農田調整為建設用地。因此,方案發布以後,深圳20平方公里的基本農田,有望調整為建設用地。

  不過,授權和委託畢竟還是有區別。打個比方,原來是領導直接做,現在放心讓你操刀,但是否真的可以按照自己的意思辦,還有很多約束條件,特別是涉及農地和生態紅線。一直以來,建設用地指標代表着地方政府與GDP政績的強相關。深圳可以調整,則別的城市也可以調整,一旦如此就可能變成上項目、拉投資,再想恢復就會變得困難。所以,國家在用地指標上把控嚴格,特別是農用地轉非農。對深圳授權,關鍵是轉換理由是否紮實?是否真的提高了用地使用的效率?如果不是,授權和委託,也都可以統統收回。

  而且,儘管深圳可以購買外圍的建設用地指標,但外圍城市也有發展的訴求,不會輕易把自己的指標賣出。如果外圍城市和深圳的地均產值差距很大,也可以通過“增減掛鈎”實現雙贏,但城市間的合作需要諸多磨合,平衡多種利益牽扯。

  圖2 珠三角城市地均產值(單位:億元/平方公里)
  圖2 珠三角城市地均產值(單位:億元/平方公里)

  另外,如果跳出深圳,深圳的土地短缺、高房價、高成本等現狀就可以得到改善。現在正在做的深莞惠都市圈建設、大灣區互聯互通,其實就是在解決這些問題,這可以使得深圳的一般製造業及就業人員、住房發展空前轉移到外圍。現存的難題,會迎刃而解。

  總結來看,這次中央給深圳的大禮包,儘管賦予了權力,但“權責對等”,深圳能否接得住、能否落實好,需要攻堅克難、啃硬骨頭。

  俗話説,能力越大、責任越大,方案裏的27條政策看起來都是令其他城市豔羨的自主權,但背後則是更大的責任賦予和對擔當的要求。如果改革到位,深圳空間短缺和高房價的問題都將得到解決,否則就會陷入僵局。(中新經緯APP)

李宇嘉李宇嘉
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深圳特區建成40週年

責任編輯:劉光博 SN232

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